TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA
Sezione Sesta Civile
Il giudice, dott.ssa Alessandra Imposimato, sciogliendo la
riserva assunta all'udienza del 17 marzo 2016, visti gli atti e i
documenti allegati al fascicolo della causa iscritta al n. 2291/2013
r.g., avente ad oggetto «risoluzione del contratto di locazione per
inadempimento - uso abitativo», e pendente tra Casciaro Mario (parte
attrice) e Versaci Giovanna Carmela e Pelilli Renato Carlo (parti
convenute), osserva:
1. Sussistono le condizioni per rimettere, alla Corte
costituzionale, la questione di legittimita' dell'art. 1, comma 59
della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato», legge di
stabilita' 2016), per violazione degli articoli 3 e 136 della
Costituzione, apparendo questa non manifestamente infondata, nonche'
rilevante ai fini del decidere. Cio' per quanto di seguito esposto.
2. Con il ricorso introduttivo della lite (art. 447-bis
codice di procedura civile) il sig. Casciaro Mario, evocando in
giudizio i signori Versaci Giovanna Carmela e Pelilli Renato Carlo,
chiedeva al tribunale di risolvere il contratto di locazione
abitativa inerente all'immobile in Roma via Pasquale Baffi n. 26,
meglio descritto in atti, a motivo dell'inadempimento di essi
convenuti-conduttori.
L'attore adduceva, in particolare, che:
le parti avevano concluso, in data 28 ottobre 2005, un
contratto di locazione abitativa, per il corrispettivo mensile di €
1.600,00;
tale contratto era stato registrato, dalle parti convenute,
solo in data 22 settembre 2011, presso l'Agenzia delle entrate -
Ufficio Roma 1, ed i convenuti, a decorrere dal successivo mese di
ottobre 2011, avevano principiato a versare la minor somma di €
480,00 mensili, a loro dire calcolata ex art. 3, comma 8, lettera c)
del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23;
l'autoriduzione del canone locativo, come motu proprio
operata dai conduttori, doveva ritenersi (sotto diversi profili)
illegittima, si' da configurare inadempimento grave ed idoneo a far
luogo alla pronuncia di risoluzione.
Per tali ragioni l'attore chiedeva, oltre alla pronuncia
risolutoria ex art. 1453 del codice civile, la condanna dei convenuti
al pagamento della differenza tra canone convenuto in contratto (€
1.600,00 mensili) e le inferiori somme effettivamente pagate, dai
conduttori, a titolo di corrispettivo contrattuale, dal mese di
ottobre 2011 in avanti.
Entrambi i convenuti, costituiti in giudizio, contestavano le
ragioni delle pretese di controparte, ed argomentavano in merito alla
legittimita' e correttezza (contrattuale) del proprio operato,
assumendo di avere semplicemente adeguato la propria condotta alle
disposizioni dell'art. 3 (cedolare secca sugli affitti), comma 8,
lettera c) del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (recante
«Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale»), a
termini del quale, nel caso di registrazione del contratto di
locazione, che non fosse tempestivamente eseguita agli effetti delle
disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica n.
131/1986 (Testo unico delle disposizioni in materia di imposta di
registro, art. 17), «... il canone annuo di locazione» fosse
autoritativamente «fissato in misura pari al triplo della rendita
catastale, oltre l'adeguamento, dal secondo anno, in base al 75 per
cento dell'aumento degli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le
famiglie degli impiegati ed operai».
3. Tali i fatti controversi, dopo la sopravvenuta liberazione
dell'immobile di proprieta' dell'attore, da parte dei convenuti
(avutasi in corso di causa), la difesa Casciaro ha coltivato (v. note
conclusive) la domanda di condanna al pagamento della differenza tra
canone indicato nel contratto di locazione abitativa tardivamente
registrato (agli effetti del decreto del Presidente della Repubblica
n. 131/1986), ed il canone effettivamente versato dai convenuti
(conduttori), dal mese di ottobre 2011 sino al mese di luglio 2015
(rilascio dell'immobile), nonche' calcolato in misura (mensile) pari
ad 1/12 del triplo della rendita catastale degli immobili costituenti
oggetto del contratto locativo inter partes, in applicazione
dell'art. 3, comma 8, lettera c) del decreto legislativo 14 marzo
2011, n. 23.
Dunque il tribunale e' chiamato a stabilire se i convenuti siano
tenuti a versare, alla controparte locatrice, quanto dovuto per
contratto (a suo tempo) non versato, avvalendosi delle disposizioni
di cui all'art. 3, comma 8, lettera c) del decreto legislativo sul
federalismo fiscale, come gia' (precariamente) prorogate, negli
effetti, dall'art. 5, comma 1-ter del decreto-legge 24 marzo 2014,
convertito con modificazioni in legge n. 80/2014.
Ebbene, all'esito della declaratoria di incostituzionalita'
dell'art. 5, comma 1-ter del decreto-legge 24 marzo 2014 (sentenza
Corte costituzionale n. 169/2015, su cui oltre), e dell'entrata in
vigore della norma contenuta nell'art. 1, comma 59, della legge 28
dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilita' 2016), di cui si dira'
appresso, dovrebbe nuovamente negarsi, all'attore, il diritto di
pretendere la differenza tra il canone convenzionale (indicato nel
contratto scritto e registrato) e il canone sanzionatorio (mensile,
pari ad 1/12 del triplo della rendita catastale dell'immobile)
calcolato in base alla norma da ultimo menzionata; giacche',
peraltro, la conformita' di tale disposizione di legge alla
Costituzione e' dubbia, che' parrebbero profilarsi - nuovamente - le
questioni gia' esaminate e ritenute fondate, dalla Corte
costituzionale, nella recente sentenza 16 luglio 2015, n. 169
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 22 luglio, n. 29), sopra
nominata, sussistono le condizioni per sollevare, nel presente
giudizio, questione incidentale di legittimita' costituzionale in
riferimento alla norma da ultimo richiamata, e per rimettere alla
Corte costituzionale la valutazione dell'eventuale violazione dei
parametri costituzionali appresso indicati.
4. Sotto il profilo della non manifesta infondatezza delle
questioni qui sollevate, merita ripercorrere brevemente la
successione delle disposizioni di legge intervenute a regolare la
fattispecie - dedotta in giudizio - del contratto di locazione
abitativa che non sia portato a registrazione, presso l'Agenzia delle
entrate, nel rispetto del termine di cui all'art. 17 del decreto del
Presidente della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131, recante «testo
unico delle disposizioni concernenti l'imposta di registro».
4.1 Si rammenta che:
- l'art. 3 del decreto legislativo n. 23/2011, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 67 del 23 marzo 2011, introduttivo di un
sistema, alternativo al regime ordinario vigente, di tassazione del
reddito ritratto dalla locazione di immobili destinati ad uso
abitativo (cosiddetta «cedolare secca sugli affitti»), al comma 8
cosi' testualmente prescriveva:
«8. Ai contratti di locazione degli immobili ad uso
abitativo, comunque stipulati, che, ricorrendone i presupposti, non
sono registrati entro il termine stabilito dalla legge, si applica la
seguente disciplina:
a) la durata della locazione e' stabilita in quattro anni a
decorrere dalla data della registrazione, volontaria o d'ufficio;
b) al rinnovo si applica la disciplina di cui all'art. 2,
comma 1, della citata legge n. 431 del 1998;
c) a decorrere dalla registrazione il canone annuo di
locazione e' fissato in misura pari al triplo della rendita
catastale, oltre l'adeguamento, dal secondo anno, in base al 75 per
cento dell'aumento degli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le
famiglie degli impiegati ed operai. Se il contratto prevede un canone
inferiore, si applica comunque il canone stabilito dalle parti».
Chiaro l'intento del legislatore di «colmare» il vuoto normativo
lasciato dall'art. 1, comma 346 della legge n. 311/2004, tuttora
vigente, a tenore del quale:
«I contratti di locazione, o che comunque costituiscono
diritti relativi di godimento, di unita' immobiliari ovvero di loro
porzioni, comunque stipulati, sono nulli se, ricorrendone i
presupposti, non sono registrati».
Nell'interpretazione ed applicazione data, dalla giurisprudenza
di merito, della norma da ultimo riportata (art. 1, comma 346 della
legge n. 311/2004) sta infatti, ad avviso di chi scrive, buona parte
delle ragioni della nascita delle disposizioni sanzionatorie
contenute nell'art. 3 del decreto legislativo n. 23/2011, che e'
oggetto di esame.
Cio' in quanto:
l'art. 1, comma 346 della legge n. 311/2004, tutt'oggi
operante, collega la nullita' del contratto esclusivamente alla sua
omessa registrazione, tacendo con riguardo all'ipotesi in cui il
contratto sia registrato oltre il termine (trenta giorni) prescritto
dall'art. 17 decreto del Presidente della Repubblica n. 131/1986 (di
approvazione del «Testo unico delle disposizioni concernenti
l'imposta di registro»);
d'altronde, a termini del menzionato testo unico delle
disposizioni in materia di imposta di registro, l'obbligo di
registrazione del contratto di locazione persiste anche dopo la
scadenza del termine di trenta giorni, dalla sua stipulazione,
stabilito nel medesimo corpo legislativo, tantoche', in caso di
registrazione tardiva, la parte che abbia intempestivamente
provveduto alla denunzia del contratto, al fisco, e' tenuta a
versare, oltre all'imposta di registro precedentemente non versata,
interessi e sanzioni pecuniarie;
pertanto, in assenza di esplicita sanzione di nullita' per il
caso di registrazione tardiva (oggi regolata dal novellato art. 13
della legge n. 431/1998, nella formulazione introdotta dall'art. 1,
comma 59 della legge stabilita' 2016), i giudici di merito, e tra
essi il tribunale di Roma, avevano argomentato (ubi lex tacuit,
noluit) che il contratto comunque registrato (presto o tardi) fosse
in ogni caso esente da nullita', e quindi valido, efficace e
vincolante, e cio' anche in applicazione del principio generale
contenuto nell'art. 10, comma terzo dello Statuto dei diritti del
contribuente;
il giudice civile aveva quindi relegato la registrazione
tardiva del contratto nell'ambito di una «violazione di disposizioni
di rilievo esclusivamente tributario», di per se' inidonea a produrre
la nullita' del contratto;
ancora, il giudice civile, ricordando che la convalida del
contratto affetto da nullita' (art. 1423 del codice civile), nei casi
in cui e' ammessa dalla legge, ha tipicamente effetto retroattivo (si
veda ad es. Cassazione n. 6773.2013), e cio' perche' altrimenti
l'efficacia del negozio sarebbe imputabile non alla volonta' del
disponente, ma esclusivamente al negozio di convalida, non aveva
avuto difficolta' a qualificare la fattispecie disciplinata dall'art.
1, comma 346 legge n. 311/2004 in termini di «nullita' sanabile
retroattivamente», ed aveva posto un'analogia, o meglio una
similitudine con l'istituto della condizione sospensiva di efficacia
del contratto; per queste ragioni la registrazione e' stata
qualificata, dai tribunali, alternativamente in termini di
fattispecie sanante, con effetto retroattivo, la nullita' del
contratto, ed in termini di condicio iuris di efficacia del contratto
che, laddove avverata, e' in grado di attribuire efficacia e
vincolativita' all'accordo negoziale, con effetto retroattivo (art.
1360 del codice civile).
Sennonche' l'interpretazione dell'art. 1, comma 346 citato, come
invalsa nella giurisprudenza di merito, non veniva ritenuta
soddisfacente per le ragioni dell'Erario, dacche' nella prassi dei
tribunali veniva, in fin dei conti, negata l'operativita' di tale
disposizione, in caso di tardiva registrazione del contratto; non
comportando pertanto, tale fattispecie, alcun riflesso sotto il
profilo del rapporto tra privati, la disposizione dell'art. 1, comma
346, legge n. 311/2004 non avrebbe costituito, in conclusione, un
idoneo incentivo alla tempestiva denunzia, al fisco, del contratto di
locazione (per se' produttivo di reddito).
Plausibilmente per tali ragioni, veniva cosi' introdotta,
all'art. 3, comma 8 del decreto legislativo n. 23/2011, una norma
che, per la prima volta, regolava (e sanzionava) esplicitamente,
anche sotto l'aspetto del rapporto negoziale tra le parti contraenti,
la tardiva registrazione del contratto di locazione abitativa, e cio'
faceva mediante l'etero-integrazione degli elementi principali del
negozio, quali la misura e l'entita' del canone dovuto dal
conduttore.
L'intento di «completare» la prescrizione dell'art. 1, comma 346
legge n. 311/2004 (infatti esplicitamente richiamata nel testo
dell'art. 3 citato al comma 9) veniva realizzato mediante una
disposizione «premiale» che, a beneficio dei conduttori che avessero
denunciato al fisco il contratto non tempestivamente registrato dal
locatore, lo integrava d'autorita' (articoli 1339, 1419 del codice
civile) con clausole particolarmente favorevoli all'inquilino, che
gli avrebbero assicurato una considerevole stabilita' del rapporto
locativo, a nummo uno.
Le disposizioni - di effetto particolarmente deflagrante per la
platea dei destinatari - di cui all'art. 3, comma 8 del decreto
legislativo n. 23/2011, venivano completate dal comma 10 dello stesso
art. 3, che cosi' testualmente recitava:
«10. La disciplina di cui ai commi 8 e 9 non si applica ove
la registrazione sia effettuata entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto».
In breve il legislatore del decreto legislativo n. 23/2011
assegnava, erga omnes, un termine di «moratoria» (scaduto il 6 giugno
2011, e cioe' al sessantesimo giorno successivo all'entrata in vigore
del decreto legislativo, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 23
marzo 2011, con la vacatio di quindici giorni di cui all'art. 73
della Costituzione) per portare alla luce i rapporti di locazione
(abitativa) che fossero (in quel momento) in tutto o in parte
«sommersi».
Proprio dall'assegnazione di un termine cosiffatto, e dal tenore
testuale dell'art. 3, comma 10 del decreto legislativo n. 23/2011,
che non avrebbe avuto senso alcuno laddove le nuove disposizioni in
tema di canone sanzionatorio e di durata legale dei contratti non
tempestivamente registrati, fossero state applicabili solo agli
accordi locativi stipulati successivamente alla loro entrata in
vigore, la giurisprudenza (anche del tribunale) aveva desunto
l'immediata applicabilita' delle disposizioni sanzionatorie di cui ai
commi 8 e 9 dell'articolo, anche ai contratti in corso, che -
validamente stipulati per iscritto - non fossero stati ancora oggetto
di registrazione all'Agenzia delle entrate.
4.2 E' noto inoltre che la Corte costituzionale, con la sentenza
n. 50/2014, depositata in data 14 marzo 2014, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 19 marzo 2014, acclarava l'illegittimita' dei
commi 8 e 9 dell'art. 3 decreto legislativo n. 23/2011, per «difetto
di delega» (violazione dell'art. 76 della Costituzione), in
particolare rilevando che tali disposizioni, intese alla lotta
all'evasione fiscale, esorbitassero sia gli obbiettivi che i criteri
della delega conferita, al governo, con la legge n. 42/2009.
La Corte chiariva, in motivazione:
«Il tema della lotta all'evasione fiscale, che costituisce un
chiaro obiettivo dell'intervento normativo in discorso, non puo'
essere configurato anche come criterio per l'esercizio della delega:
il quale, per definizione, deve indicare lo specifico oggetto sul
quale interviene il legislatore delegato, entro i previsti limiti.
Ne' il riferimento alle «forme premiali» anzidette puo' ritenersi in
alcun modo correlabile con il singolare meccanismo «sanzionatorio»
oggetto di censura.
Del resto - e come puntualmente messo in evidenza dai giudici
a quibus - nella citata legge di delegazione si formula un preciso
enunciato, formalmente e sostanzialmente evocabite quale principio e
criterio direttivo generale, secondo il quale - nel richiamare (art.
2, comma 2, lettera c)), «razionalita' e coerenza dei singoli tributi
e del sistema tributario nel suo complesso» (compresi, dunque, i
profili di carattere sanzionatorio ed i «rimedi» tecnici tesi a
portare ad emersione cespiti o redditi assoggettabili ad
imposizione) - espressamente prescrive di procedere all'esercizio
della delega nel «rispetto dei principi sanciti dallo statuto dei
diritti del contribuente di cui alla legge 27 luglio 2000, n. 212».
Statuto che, a sua volta, come ricordato, prevede, all'art. 10, comma
3, ultimo periodo, che «Le violazioni di disposizioni di rilievo
esclusivamente tributario non possono essere causa di nullita' del
contratto»: con l'ovvia conseguenza che, tanto piu', la mera
inosservanza del termine per la registrazione di un contratto di
locazione non puo' legittimare (come sarebbe nella specie)
addirittura una novazione - per factum principis - quanto a canone e
a durata.
Ne' appare superfluo soggiungere che gli obblighi di
informazione del contribuente, parimenti prescritti dal predetto
statuto, risultano nella specie totalmente negletti, operando la
denunciata «sostituzione» contrattuale in via automatica, solo a
seguito della mancata tempestiva registrazione del contratto.
All'indomani della sentenza ora riportata, e considerato il
precetto dell'art. 136 della Costituzione («Quando la corte dichiara
la illegittimita' costituzionale di una norma di legge o di un atto
avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno
successivo alla pubblicazione della decisione»), il tribunale giammai
avrebbe potuto dare applicazione delle disposizioni dell'art. 3,
comma 8, lettera c)) del decreto legislativo n. 23/ 2011, essendo
state queste giudicate contrarie a Costituzione, e come tali espunte
dall'ordinamento, come se non ossero state mai introdotte (v. in tal
senso Corte costituzionale n. 73/1963: «la norma contenuta nell'art.
136 della Costituzione, sulla quale poggia il contenuto pratico di
tutto il sistema garanzie costituzionali, toglie immediatamente ogni
efficacia (dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione)
alla norma dichiarata illegittima; della quale, pertanto, non e'
consentito al legislatore ordinario di prolungare la vita sino
all'entrata in vigore della nuova legge»; Cassazione n. 10783.2014:
«Orbene, come la giurisprudenza di legittimita' ha chiarito ... le
pronunce di accoglimento del giudice delle leggi - dichiarative di
illegittimita' costituzionale - eliminano la norma con effetto ex
tunc, con la conseguenza che questa non e' piu' applicabile
prescindendo dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca
anteriore o successiva alla pubblicazione della pronuncia, perche'
l'illegittimita' costituzionale ha per presupposto l'invalidita'
originaria della legge - sia essa di natura sostanziale,
procedimentale o processuale - per contrasto con il precetto
costituzionale. Pertanto non e' possibile distinguere tra
applicazione diretta, cioe' riferita ad atti formati successivamente
alla norma dichiarata illegittima, e applicazione indiretta, cioe'
riferita ad atti formati prima della pubblicazione della pronuncia
d'incostituzionalita', perche' anche in tale ultimo caso il giudice
non puo' ritenere legittima un'attivita' svoltasi in conformita' di
una norma poi dichiarata incostituzionale. Infatti in materia vige il
principio che gli effetti dell'incostituzionalita' non si estendono
ai rapporti (e solo a quelli) ormai esauriti in modo definitivo, per
avvenuta formazione del giudicato o per essersi verificato altro
evento cui l'ordinamento collega il consolidamento del rapporto
medesimo, ovvero per essersi verificate preclusioni processuali o
decadenze e prescrizioni non direttamente investite, nei loro
presupposti normativi, dalla pronuncia d'incostituzionalita' (tra le
tante, Cassazione n. 9329/2010, n. 113/2004, n. 13839/2002)»;
Consiglio di Stato n. 4583.2012: «le pronunce della Corte
costituzionale ... determinano il venir meno in via retroattiva della
norma censurata, poiche' operano la ricognizione di un vizio
originario ed intrinseco della norma stessa, la cui eliminazione
dall'ordinamento non e' assimilabile a quella disposta per effetto di
abrogazione in virtu' di altra norma sopravvenuta»; Cassazione n.
10958.2010: «le sentenze di accoglimento di una questione di
legittimita' costituzionale pronunciate dalla Corte costituzionale
hanno effetto retroattivo, con l'unico limite delle situazioni
consolidate per essersi il relativo rapporto definitivamente
esaurito, potendosi, in proposito, legittimamente ritenere "esauriti"
i soli rapporti rispetto ai quali si sia formato il giudicato, ovvero
sia decorso il termine prescrizionale o decadenziale previsto dalla
legge»; Cassazione n. 27264.2008: «le sentenze della Corte
costituzionale con le quali sia stata dichiarata l'illegittimita'
costituzionale di una norma hanno effetto retroattivo ed incidono,
pertanto, su tutte le situazioni giuridiche non esaurite. Ne consegue
che le suddette sentenze producono i propri effetti su tutti i
giudizi in corso e possono essere fatte valere per la prima volta
anche in sede di legittimita'»).
4.3 Sennonche' il legislatore, con il decreto-legge 28 marzo
2014, n. 47 (recante «misure urgenti per l'emergenza abitativa, per
il mercato delle costruzioni e per Expo 2015»), come convertito, con
modificazioni, in legge 23 maggio 2014, n. 80, introduceva
nell'ordinamento la norma (art. 5, comma 1-ter) del seguente tenore:
«1-ter. Sono fatti salvi, fino alla data del 31 dicembre
2015, gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base
dei contratti di locazione registrati ai sensi dell'articolo 3, commi
8 e 9, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23».
Anche tale disposizione veniva dichiarata costituzionalmente
illegittima - per violazione (palese) del giudicato costituzionale
derivante dalla sentenza della Corte, n. 50/2014 - con sentenza 16
luglio 2015, n. 169 nella Gazzetta Ufficiale, 22 luglio, n. 29), di
cui e' opportuno riportare alcuni passaggi:
«La disposizione all'esame e' stata introdotta in sede di
conversione, ad opera della legge n. 80 del 2014, del decreto-legge
n. 47 del 2014, a seguito e in conseguenza della sentenza di questa
Corte n. 50 del 2014, depositata il 14 marzo 2014, che aveva
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 8 e 9,
del decreto legislativo n. 23 del 2011, in tema di rideterminazione
ex lege di elementi di contratti di locazione non registrati nei
termini. Essa e' stata inserita nell'ambito di un provvedimento
diretto in primis, secondo le intenzioni dichiarate nel preambolo del
provvedimento d'urgenza, «a fronteggiare la grave emergenza abitativa
in atto e a adottare misure volte a rilanciare in modo efficace il
mercato delle costruzioni» e nel contesto di un articolo (il 5)
dedicato, secondo l'originaria rubrica, alla «Lotta all'occupazione
abusiva di immobili». Con essa il legislatore ha, nella sostanza,
prorogato l'efficacia e la validita' dei contratti di locazione
registrati sulla base delle disposizioni dichiarate
costituzionalmente illegittime.
Come emerge dai lavori parlamentari e dalle dichiarazioni del
relatore, la norma «salvaguarda fino al 31 dicembre 2015 gli effetti
della legge contro gli affitti in nero che la Corte costituzionale ha
cancellato. Si e' trovata una soluzione che non mette in discussione
la sentenza, ma riconosce che coloro che ne hanno beneficiato oggi
non possono subire le conseguenze di aver applicato la legge e
garantisce loro un tempo congruo per non dover sopportare un aggravio
ingiusto delle proprie condizioni di vita». Appare, dunque, palese
che l'intento perseguito dal Parlamento era, per l'appunto, di
preservare, per un certo tempo, gli effetti prodotti dalla normativa
dichiarata costituzionalmente illegittima, facendo beneficiare di una
singolare prorogatio la categoria degli inquilini.
Appare, in altri termini, del tutto evidente che il legislatore
si e' proposto non gia' di disciplinare medio tempore - o ex novo e a
regime - la tematica degli affitti non registrati tempestivamente,
magari attraverso un rimedio ai vizi additati da questa Corte; e
neppure quello di «confermare» o di «riprodurre» pedissequamente il
contenuto normativo di norme dichiarate costituzionalmente
illegittime; ma semplicemente quello d'impedire, sia pure
temporaneamente, che la declaratoria di illegittimita' costituzionale
producesse le previste conseguenze, vale a dire la cessazione di
efficacia delle disposizioni dichiarate illegittime dal giorno
successivo alla pubblicazione della decisione (art. 136
della Costituzione).
Nella sua stessa formulazione letterale, del resto, la norma
censurata, evidentemente priva di autonomia, si prefigge soltanto di
ricostituire una base normativa per «effetti» e «rapporti» relativi a
contratti che, in conseguenza della pronuncia di illegittimita'
costituzionale, ne sarebbero rimasti privi: ne' il carattere
temporaneo della disposizione sembra risolvere il problema e nemmeno
attenuarne la portata.
Al riguardo, va rammentato come, sin da epoca ormai risalente, la
giurisprudenza costituzionale non abbia mancato di sottolineare il
rigoroso significato della norma contenuta nell'art. 136 della
Costituzione: su di essa - si e' detto - «poggia il contenuto pratico
di tutto il sistema delle garanzie costituzionali, in quanto essa
toglie immediatamente ogni efficacia alla norma illegittima», senza
possibilita' di «compressioni od incrinature nella sua rigida
applicazione» (sentenza n. 73 del 1963, che dichiaro' la
illegittimita' di una legge, successiva alla pronuncia di
illegittimita' costituzionale, con la quale il legislatore aveva
dimostrato «alla evidenza» la volonta' di «non accettare la immediata
cessazione dell'efficacia giuridica della norma illegittima, ma di
prolungarne la vita sino all'entrata in vigore della nuova legge»;
tra le altre pronunce risalenti, la sentenza n. 88 del 1966, ove si
e' precisato che il precetto costituzionale, di cui si e' detto,
sarebbe violato «non solo ove espressamente si disponesse che una
norma dichiarata illegittima conservi la sua efficacia», ma anche ove
una legge, per il modo con cui provvede a regolare le fattispecie
verificatesi prima della sua entrata in vigore, perseguisse e
raggiungesse, «anche se indirettamente, lo stesso risultato»).
Principi, questi, ripresi e ribaditi in numerose altre successive
decisioni (fra le altre, le sentenze n. 73 del 2013; n. 245 del 2012;
n. 354 del 2010; n. 922 del 1988; 223 del 1983).
Se appare, infatti, evidente che una pronuncia di illegittimita'
costituzionale non possa, in linea di principio, determinare, a
svantaggio del legislatore, effetti corrispondenti a quelli di un
«esproprio» della potesta' legislativa sul punto - tenuto anche conto
che una declaratoria di illegittimita' ha contenuto, oggetto e
occasione circoscritti dal «tema» normativo devoluto e dal «contesto»
in cui la pronuncia demolitoria e' chiamata ad iscriversi -, e' del
pari evidente, tuttavia, che questa non possa risultare pronunciata
«inutilmente», come accadrebbe quando una accertata violazione della
Costituzione potesse, in una qualsiasi forma, inopinatamente
riproporsi. E se, percio', certamente il legislatore resta titolare
del potere di disciplinare, con un nuovo atto, la stessa materia, e'
senz'altro da escludere che possa legittimamente farlo - come
avvenuto nella specie - limitandosi a «salvare», e cioe' a «mantenere
in vita», o a ripristinare gli effetti prodotti da disposizioni che,
in ragione della dichiarazione di illegittimita' costituzionale, non
sono piu' in grado di produrne. Il contrasto con l'art. 136 della
Costituzione ha, in un simile frangente, portata addirittura
letterale.
In altri termini: nel mutato contesto di esperienza determinato
da una pronuncia caducatoria, un conto sarebbe riproporre, per quanto
discutibilmente, con un nuovo provvedimento, anche la stessa volonta'
normativa censurata dalla Corte; un altro conto e' emanare un nuovo
atto diretto esclusivamente a prolungare nel tempo, anche in via
indiretta, l'efficacia di norme che «non possono avere applicazione
dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione» (art. 30,
terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 - Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).
Ne' puo' reputarsi meritevole di pregio l'argomento speso
dall'Avvocatura generale a proposito della circostanza che
l'illegittimita' costituzionale sia stata dichiarata per difetto di
delega, che costituirebbe appena un vizio formale.
E', infatti, pacifico che una sentenza caducatoria produca i suoi
previsti effetti quale che sia il parametro costituzionale in
riferimento al quale il giudizio sia stato pronunciato, senza,
percio', che sia possibile differenziarne o quasi graduarne
l'efficacia».
All'esito di tale pronunzia, ancora una volta, il tribunale non
avrebbe potuto negare, all'attore, il diritto di esigere la
differenza tra canone convenuto tra parti, nel contratto (sia pur
tardivamente) registrato, ed il canone sanzionatorio calcolato in
base alle disposizioni dell'art. 3, comma 8, del decreto legislativo
n. 23/2011, gia' dichiarate incostituzionali dalla sentenza Corte
costituzionale n. 50/2014, non essendo consentita alcuna
applicazione, ne' diretta, ne' indiretta di tali disposizioni, a
prescindere dal momento di insorgenza della fattispecie dedotta in
lite, trattandosi - in ogni caso - di rapporto giuridico non esaurito
alla data di pubblicazione della ridetta sentenza
d'incostituzionalita'.
4.4 Ancora pendente la lite, il legislatore interveniva
nuovamente nella materia in oggetto, con l'art. 1, comma 59 della
legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilita' 2016).
Tale disposizione, nel sostituire integralmente l'art. 13 della
legge 9 dicembre 1998, n. 431 (cosiddetta legge locazioni abitative),
ha previsto, al comma 5 del novellato art. 13:
«Per i conduttori che, per gli effetti della disciplina di
cui all'articolo 3, commi 8 e 9, del decreto legislativo 14 marzo
2011, n. 23, prorogati dall'articolo 5, comma 1-ter, del
decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47, convertito, con modificazioni,
dalla legge 23 maggio 2014, n. 80, hanno versato, nel periodo
intercorso dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo n.
23 del 2011 al giorno 16 luglio 2015, il canone annuo di locazione
nella misura stabilita dalla disposizione di cui al citato articolo
3, comma 8, del decreto legislativo n. 23 del 2011, l'importo del
canone di locazione dovuto ovvero dell'indennita' di occupazione
maturata, su base annua, e' pari al triplo della rendita catastale
dell'immobile, nel periodo considerato»).
5. Tale l'excursus di leggi e di declaratorie di
incostituzionalita', che si sono susseguite in relazione alla
fattispecie dedotta in giudizio, attualmente esitate nella norma di
legge, da ultimo nominata e trascritta, il tribunale dubita della sua
conformita' a costituzione, suscitando questa gli stessi rilievi
mossi al previgente art. 5, comma 1-ter del decreto-legge n. 47/2014,
e potendosi quindi prefigurare la violazione dell'art. 136 della
Costituzione, a termini del quale:
«Quando la Corte dichiara le illegittimita' costituzionale di
una norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di
avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della
decisione».
Ancora una volta, si puo' sospettare l'elusione del giudicato
(sostanziale) di cui alla sentenza Corte costituzionale n. 50/2014, e
cio' a lume sia dei numerosi arresti della Corte costituzionale,
intervenuti sul tema, sia delle precise ed inequivoche indicazioni
contenute nella sentenza del giudice delle leggi n. 169/2015, che ha
ribadito l'intangibilita' del decisum di cui alla precedente
pronuncia n. 50/2014.
Infatti, pare piuttosto evidente che:
la disposizione in esame fa esplicito e testuale richiamo
alle norme sia dell'art. 3, commi 8 e 9 del decreto legislativo n.
23/2011, sia dell'art. 5, comma 1-ter decreto-legge n. 47/2014,
rispettivamente dichiarate incostituzionali con le sentenze n.
50/2014, nonche' n. 169/2015, per individuare il suo ambito
(temporale) di applicazione (retroattiva), facendolo coincidere con
quello di precaria vigenza delle predette norme, benche' dichiarate
illegittime e quindi da considerare come non mai introdotte
nell'ordinamento;
la medesima disposizione non si rivolge, indiscriminatamente,
a tutti coloro che abbiano (o abbiano avuto) la qualita' di parte
conduttore, in un contratto di locazione abitativa non
tempestivamente registrato, ma circoscrive, ulteriormente, l'ambito
soggettivo della platea dei destinatari, ai conduttori che abbiano,
di fatto, gia' «beneficiato» degli effetti delle disposizioni gia'
scrutinate non conformi a costituzione, cosi' prescrivendo
testualmente: «Per i conduttori che, per gli effetti della disciplina
di cui all'articolo 3, commi 8 e 9, del decreto legislativo 14 marzo
2011, n. 23, prorogati dall'articolo 5, comma 1-ter, del
decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47, convertito, con modificazioni,
dalla legge 23 maggio 2014, n. 80, hanno versato, nel periodo
intercorso dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo n.
23 del 2011 al giorno 16 luglio 2015, il canone annuo di locazione
nella misura stabilita dalla disposizione di cui al citato articolo
3, comma 8, del decreto legislativo n. 23 del 2011...»;
tale disposizione reitera, quanto al suo contenuto precettino
(«... l'importo del canone di locazione dovuto ovvero dell'indennita'
di occupazione maturata, su base annua, e' pari al triplo della
rendita catastale dell'immobile, nel periodo considerato»), la norma
di cui all'art. 3, comma 8, lettera c) del decreto legislativo n.
23/2011 («il canone annuo di locazione e' fissato in misura pari al
triplo della rendita catastale ...»), e fa si', che - in breve - i
conduttori che abbiano beneficiato «degli effetti» delle disposizioni
incostituzionali, continueranno a beneficiarne sine die, creando una
sorta di «zona franca» dagli effetti delle declaratorie di
incostituzionalita' sopra nominate, per il resto cogenti e vincolanti
per il resto della platea dei destinatari.
A parere del tribunale, la questione qui rilevata merita il
vaglio del giudice delle leggi: infatti, come gia' detto, la
disposizione in esame fa rinvio, anche testuale, a norme scrutinate
incostituzionali, riproducendone il precetto dispositivo, si' da
risultarne (in conclusione) preservati gli effetti, come gia'
prodotti nel periodo di loro precaria vigenza, e da risultare
vanificate le statuizioni recate dalle sentenze della Corte
costituzionale, sopra menzionate (n. 50/2014 e n. 169/2015).
In materia di violazione, o comunque di elusione del giudicato
costituzionale (art. 136 della Costituzione) la Corte costituzionale
ha avuto in piu' occasioni modo di affermare (cosi' ad esempio Corte
costituzionale n. 326.2010) che «perche' vi sia violazione del
giudicato costituzionale e' necessario che una norma sopravvenuta
ripristini o preservi l'efficacia di una norma gia' dichiarata
incostituzionale»; o ancora (cosi' la sentenza Corte costituzionale
n. 73/2013) che: «il giudicato costituzionale e' violato... quando il
legislatore emana una norma che costituisce una mera riproduzione di
quella gia' ritenuta lesiva della Costituzione, ma anche laddove la
nuova disciplina miri a perseguire e raggiungere, "anche se
indirettamente", esiti corrispondenti» (v. anche Corte
costituzionale, sentenza n. 262/2009: «per aversi tale lesione e'
necessario che una norma ripristini o preservi l'efficacia di una
norma gia' dichiarata incostituzionale»).
Nella sentenza Corte costituzionale n. 49/1970, si legge in
motivazione:
«La declaratoria di illegittimita' costituzionale,
determinando la cessazione di efficacia delle norme che ne sono
oggetto, impedisce, invece, dopo la pubblicazione della sentenza, che
le norme stesse siano comunque applicabili anche ad oggetti ai quali
sarebbero state applicabili alla stregua dei comuni principi sulla
successione delle leggi nel tempo. Altro e', infatti, il mutamento di
disciplina attuato per motivi di opportunita' politica, liberamente
valutata dal legislatore, altro l'accertamento, ad opera dell'organo
a cio' competente, della illegittimita' costituzionale di una certa
disciplina legislativa: in questa seconda ipotesi, a differenza che
nella prima, e' perfettamente logico che sia vietato a tutti, a
cominciare dagli organi giurisdizionali, di assumere le norme
dichiarate incostituzionali a canoni di valutazione di qualsivoglia
fatto o rapporto, pur se venuto in essere anteriormente alla
pronuncia della Corte. L'obbligatorieta' delle decisioni della Corte,
cui si richiama in particolare l'ordinanza del tribunale di Ferrara,
si esplica a partire dal giorno successivo alla loro pubblicazione,
come stabilito dall'art. 136 della Costituzione, nel senso -
precisamente - che da quella data nessun giudice puo', fare
applicazione delle norme dichiarate illegittime, nessun'altra
autorita' puo' darvi esecuzione o assumerle comunque a base di propri
atti, e nessun privato potrebbe avvalersene, perche' gli atti e i
comportamenti che pretendessero trovare in quelle la propria regola
sarebbero privi di fondamento legale. Si spiega cosi' come anche
questioni di legittimita' costituzionale di norme abrogate da leggi
ordinarie frattanto sopravvenute possano essere rilevanti, e come
tali avere ingresso alla Corte, qualora si tratti di norme di cui si
dovrebbe fare ancora applicazione in base ai principi di diritto
intertemporale».
Tali principi sono stati, da ultimo, ribaditi nella sentenza n.
169/2015, intervenuta nella materia in oggetto, e parrebbero potersi
predicare anche per la fattispecie esaminata; ragion per cui va
rimessa, alla Corte, la questione di legittimita' ora rilevata, per
violazione dell'art. 136 della Costituzione.
6. Il tribunale dubita, altresi', della conformita' della norma
in esame al principio di ragionevolezza (ed eguaglianza) posto
dall'art. 3 della Costituzione.
Infatti, occorre notare che la disposizione in oggetto e'
inserita - quale comma 5 - nel nuovo testo dell'art. 13 della legge
n. 431/1998 (legge sulle locazioni abitative), quale adottato, in
sostituzione del previgente, merce' il medesimo art. 1, comma 59
della legge n. 208/2015 (legge di stabilita').
Secondo l'attuale art. 13 della legge n. 431/1998, come novellato
dall'art. 1, comma 59 della legge di stabilita' 2016:
«1. E' nulla ogni pattuizione volta a determinare un importo
del canone di locazione superiore a quello risultante dal contratto
scritto e registrato. E' fatto carico al locatore di provvedere alla
registrazione nel termine perentorio di trenta giorni, dandone
documentata comunicazione, nei successivi sessanta giorni, al
conduttore ed all'amministratore del condominio, anche ai
fini dell'ottemperanza agli obblighi di tenuta dell'anagrafe
condominiale di cui all'articolo 1130, numero 6), del codice civile.
2. Nei casi di nullita' di cui al comma 1 il conduttore, con
azione proponibile nel termine di sei mesi dalla riconsegna
dell'immobile locato, puo' chiedere la restituzione delle somme
corrisposte in misura superiore al canone risultante dal contratto
scritto e registrato.
3. E' nulla ogni pattuizione volta a derogare ai limiti di
durata del contratto stabiliti dalla presente legge.
4. Per i contratti di cui al comma 3 dell'art. 2 e' nulla
ogni pattuizione volta ad attribuire al locatore un canone superiore
a quello massimo definito dagli accordi conclusi in sede locale per
immobili aventi le medesime caratteristiche e appartenenti alle
medesime tipologie. Per i contratti stipulati in base al comma 1
dell'art. 2, e' nulla, ove in contrasto con le disposizioni della
presente legge, qualsiasi pattuizione diretta ad attribuire al
locatore un canone superiore a quello contrattualmente stabilito.
5. Per i conduttori che, per gli effetti della disciplina di
cui all'art. 3, commi 8 e 9, del decreto legislativo 14 marzo 2011,
n. 23, prorogati dall'art. 5, comma 1-ter, del decreto-legge 28 marzo
2014, n. 47, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio
2014, n. 80, hanno versato, nel periodo intercorso dalla data di
entrata in vigore del decreto legislativo n. 23 del 2011 al giorno 16
luglio 2015, il canone annuo di locazione nella misura stabilita
dalla disposizione di cui al citato art. 3, comma 8, del decreto
legislativo n. 23 del 2011, l'importo del canone di locazione dovuto
ovvero dell'indennita' di occupazione maturata, su base annua, e'
pari al triplo della rendita catastale dell'immobile, nel periodo
considerato.
6. Nei casi di nullita' di cui al comma 4 il conduttore, con
azione proponibile nel termine di sei mesi dalla riconsegna
dell'immobile locato, puo' richiedere la restituzione delle somme
indebitamente versate. Nei medesimi casi il conduttore puo' altresi'
richiedere, con azione proponibile dinanzi all'autorita' giudiziaria,
che la locazione venga ricondotta a condizioni conformi a quanto
previsto dal comma 1 dell'art. 2 ovvero dal comma 3 dell'art. 2. Tale
azione e', altresi', consentita nei casi in cui il locatore non abbia
provveduto alla prescritta registrazione del contratto nel termine di
cui al comma 1 del presente articolo. Nel giudizio che accerta
l'esistenza del contratto di locazione il giudice determina il canone
dovuto, che non puo' eccedere quello del valore minimo definito ai
sensi dell'art. 2 ovvero quello definito ai sensi dell'art. 5, commi
2 e 3, nel caso di conduttore che abiti stabilmente l'alloggio per i
motivi ivi regolati. L'autorita' giudiziaria stabilisce la
restituzione delle somme eventualmente eccedenti.
7. Le disposizioni di cui al comma 6 devono ritenersi
applicabili a tutte le ipotesi ivi previste insorte sin dall'entrata
in vigore della presente legge.
8. I riferimenti alla registrazione del contratto di cui alla
presente legge non producono effitti se non vi e' obbligo di
registrazione del contratto stesso».
Dalla lettura dell'intero art. 13 legge Locazioni Abitative, nel
testo attualmente in vigore, si ricava (v. comma 6) che, nel caso
«... in cui il locatore non abbia provveduto alla prescritta
registrazione del contratto nel termine di cui al comma 1 ...» dello
stesso articolo (trenta giorni), il conduttore abbia facolta' di
agire in giudizio per ottenere che «... la locazione venga ricondotta
a condizioni conformi a quanto previsto dal comma 1 dell'articolo 2
ovvero dal comma 3 dell'articolo 2 ...», ed in particolare per veder
determinare, dal giudice, «... il canone dovuto, che non puo'
eccedere quello del valore minimo definito ai sensi dell'art. 2
ovvero quello definito ai sensi art. 5, commi 2 e 3, nel caso di
conduttore che abiti stabilmente l'alloggio per i motivi ivi
regolati. L'autorita' giudiziaria stabilisce la restituzione delle
somme eventualmente eccedenti».
Se, dunque, la registrazione tardiva del contratto di locazione
abitativa, alla stregua dell'art. 13, nella formulazione vigente,
produce il diritto (potestativo) del conduttore di vedere commisurare
il corrispettivo, dovuto al locatore, al canone agevolato di cui agli
articoli 2, comma 3 e 5 legge n. 431/1998, nel valore minimo
quantificabile in base agli accordi (locali) conclusi tra
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative della
proprieta' e degli inquilini, se, in altri termini, lo stesso
legislatore ritiene congruo ed equo regolamentare, in tal modo, la
fattispecie della registrazione tardiva del contratto di locazione
abitativa, se - infine - lo stesso art. 13, con disposizione
(transitoria) non perspicua, stabilisce sibillinamente essere
applicabile «... a tutte le ipotesi ivi previste insorte sin
dall'entrata in vigore della presente legge» (comma 7), si' da
suscitare il dubbio della sua portata retroattiva, non si vede a
quale criterio di ragionevolezza risponda a scelta di «confermare» e
riprodurre, oltretutto nello stesso contesto normativo, il contenuto
precettivo di pregresse disposizioni incostituzionali, che facevano
appello al diverso parametro del triplo della rendita catastale, ed
oltretutto esclusivamente per i conduttori che, nel periodo di
precaria vigenza di quelle norme, avessero (fortuitamente)
beneficiato degli effetti di queste ultime (versando «... il canone
annuo di locazione nella misura stabilita dalla disposizione di cui
al citato art. 3, comma 8, del decreto legislativo n. 23 del 2011»).
Da qui, il sospetto che tale scelta abbia risposto all'unico
scopo (la cui meritevolezza e' dubbia, alla stregua dell'art. 3 della
Costituzione) di vanificare, per il passato, il principio
d'intangibilita' del giudicato costituzionale, in reiterazione di
opzioni legislative gia' scrutinate violative del giudicato
d'incostituzionalita', e creando disparita' nella regolamentazione di
situazioni che, in ossequio all'art. 136 della Costituzione, si
presentavano identiche.
7. Conclusivamente, non potendosi prescindere, in sede di
decisione della presente controversia, dall'applicazione dell'art. 1,
comma 59, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, nella parte in cui
dispone che «Per i conduttori che, per gli effetti della disciplina
di cui all'articolo 3, commi 8 e 9, del decreto legislativo 14 marzo
2011, n. 23, prorogati dall'articolo 5, comma 1-ter, del
decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47, convertito, con modificazioni,
dalla legge 23 maggio 2014, n. 80, hanno versato, nel periodo
intercorso dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo n.
23 del 2011 al giorno 16 luglio 2015, il canone annuo di locazione
nella misura stabilita dalla disposizione di cui al citato articolo
3, comma 8, del decreto legislativo n. 23 del 2011, l'importo del
canone di locazione dovuto ovvero dell'indennita' di occupazione
maturata, su base annua, e' pari al triplo della rendita catastale
dell'immobile, nel periodo considerato», ed apparendo (in sintesi)
rilevante e non manifestamente infondata la questione sopra esposta,
si provvede come in dispositivo.